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【解釋字號】739

【解釋文】

獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人七人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第九條第三款、第二十條第一項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。

平均地權條例第五十八條第三項規定，尚難遽謂違反比例原則、平等原則。

【解釋理由書】

本件聲請人之一依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定，就最高行政法院一００年度判字第一七九０號判決（下稱確定終局判決）所適用之平均地權條例第五十八條第三項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項、第二十條規定，聲請解釋。另一聲請人臺灣桃園地方法院民事庭，依本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九０號解釋，亦就平均地權條例第五十八條第三項，聲請解釋。上開規定均為解釋之客體。又獎勵重劃辦法第二十六條第一項規定，為確定終局判決所適用，但未經聲請人聲請解釋；同辦法第九條第三款、第六款規定，未為確定終局判決所適用，亦未經當事人聲請解釋。惟查上開辦法第二十六條第一項籌備會申請主管機關核准實施市地重劃規定，核為解釋客體之同辦法第二十條籌備會申請主管機關核定擬辦重劃範圍規定之後續階段，同辦法第九條第三款籌備會申請核定擬辦重劃範圍，暨第六款籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人規定，則為其前提問題，均與同辦法第二十條規定具有重要關聯性，應一併納入審查範圍（本院釋字第七０九號解釋參照），合先敘明。

憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第四００號解釋參照）。又憲法第十條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由（本院釋字第四四三號解釋參照）。國家為增進公共利益，固得以法律或法律明確授權之法規命令對於人民之財產權或居住自由予以限制，惟依法律授權訂定之法規命令，仍不得牴觸其授權之目的、內容及範圍，方符憲法第二十三條法律保留原則。又憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（本院釋字第六八九號、第七０九號解釋參照）。

自辦市地重劃個案係由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，此發動將使重劃範圍（平均地權條例第五十六條至第六十條之一所稱重劃區、重劃地區，及獎勵重劃辦法所稱重劃區、重劃範圍、重劃區範圍等語，本解釋概稱重劃範圍）內之土地所有權人，被迫參與自辦市地重劃程序，面臨人民財產權與居住自由被限制之危險。又土地所有權人於自辦市地重劃範圍經核定後，因主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等，對其土地及建築改良物之使用、收益、處分權能已造成一定之限制；於執行重劃計畫時，亦應依主管機關核定之重劃計畫內容，負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息，並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配（平均地權條例第五十九條、第六十條、第六十條之ㄧ、獎勵重劃辦法第二條、市地重劃實施辦法第十一條至第十三條規定參照），而受有財產權及居住自由之限制。申請主管機關核定成立籌備會之要件、主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫應遵行之程序，暨申請核准實施重劃計畫合法要件之同意比率規定，均為整體行政程序之一環，須符合憲法要求之正當行政程序，以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者之權益，始為憲法之所許（本院釋字第四八八號、第七０九號解釋參照）。

獎勵重劃辦法第八條第一項規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定……。」如土地所有權人未達十二人時，僅須過半數土地所有權人，即可申請核定成立籌備會，不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為何；土地所有權人十二人以上時，僅須七人即可申請核定成立籌備會，不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何，亦不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何，皆可能迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害之危險，難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。

平均地權條例第五十八條第一項規定：「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……」是自辦市地重劃事項應由重劃會辦理。同條第二項規定：「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」據此授權訂定之辦法雖非不得就籌備會之設立及組成併為規定，但籌備會之功能應限於處理籌組重劃會之過渡任務，而不包括應由重劃會行使之職權，始無違於法律保留原則。獎勵重劃辦法第九條第三款、第六款規定：「籌備會之任務如下：……三、申請核定擬辦重劃範圍。……六、重劃計畫書之……申請核定及公告，並通知土地所有權人。」第二十條第一項規定：「籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：……。」以及第二十六條第一項規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：……。」均屬重劃會之職權，非屬籌組重劃會之過渡任務，卻交由籌備會為之，除與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符外，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。

主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫之行政行為，係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定，性質核屬行政處分，不僅限制重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，並影響原有土地上之他項權利人權益（獎勵重劃辦法第三十七條、第三十八條規定參照）。相關法令除應規定主管機關應設置適當組織為審議外，並應按審查事項、處分內容與效力、對於權利限制之程度分別規定應踐行之正當行政程序（本院釋字第七０九號解釋參照）。獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，亦未要求主管機關於核定前給予利害關係人陳述意見之機會，又未將核定處分分別送達於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，致未能確保其等知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，以主張或維護其權利；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，又未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，致未能確保其等知悉相關資訊及適時參與聽證之機會，以主張或維護其權利，均不符憲法要求之正當行政程序。

上述各段關於獎勵重劃辦法規定違憲部分，相關機關應依本解釋意旨，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。

平均地權條例第五十八條第三項規定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」查市地重劃不僅涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、同意參與重劃者之財產與適足居住環境之權益，以及原有土地上之他項權利人之權益，有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由（本院釋字第七０九號解釋參照）。上開規定縱採同條例第五十七條同一之同意比率，且未如都市更新條例第二十二條第一項區分不同類型，採不同之同意比率，亦難遽謂已達違反比例原則、平等原則之程度。惟有關機關允宜審酌擬辦自辦市地重劃之區域是否已擬定細部計畫或是否屬於平均地權條例第五十六條第一項各款得辦理市地重劃之區域，或重劃範圍是否業經主管機關列入當地分區發展計畫土地，或有進行市地重劃之急迫性等因素（獎勵重劃辦法第四條、都市計畫法第二十四條、都市更新條例第二十二條第一項規定參照），適時檢討申請之同意比率，併此指明。

【湯德宗大法官部分協同意見書，黃虹霞、蔡明誠、林俊益大法官加入】

1. 「正當（法律）程序」兼指「實質正當」與「程序正當」，「程序正當」所審究者，乃公權力之行使「應經如何程序方為正當」的問題；而「實質正當」所關切者，乃法律規定之內容是否「公平合理」，從而得使之發生法之拘束力的問題。「程序正當」乃一相對性問題，實務上係採「利益衡量標準」，即法院應綜合權衡個案相關因素以為判斷；至於「實質正當」，則涉及立法與司法（違憲審查）兩權之劃分，為避免「法官治國」之疑慮，釋憲機關應適度尊重立法者所為之裁量。通觀獎勵重劃辦法全文，主管機關於核定擬辦「重劃範圍」之程序及核准「實施重劃計畫」之程序如何欠缺，故「均不符憲法要求之正當行政程序」，其意指有違「程序正當」，甚明。無論有違「實質正當」或有違「程序正當」，皆屬「不符憲法要求之正當行政程序」。

2. 市地重劃對於人民財產權與居住自由之影響，較之都市更新，可謂有過之而無不及。然市地重劃法治化的程度遠不及都市更新，不僅市地重劃迄未制定專法規範，其規範之周密度與精確度，亦遠不及都市更新法規。如何避免少數優勢個人，假借自辦市地重劃之名，輕易揮舞公權力，巧取豪奪他人之財產（或公有土地），並避免原為維護公益而設立之主管（行政）機關，反而淪為受管制業者或特殊利益團體之代言人，而出現所謂「管制俘虜」現象，相關法制亟需更新補強。各種管制首先應該慎始—非經「成本-效益分析」，確認管制之預期效益高於管制所需成本，絕不輕言實施管制；一旦實施管制，其決策應力求「程序透明」、「多元參與」，並維持「適當制衡」。

【黃茂榮大法官協同意見書】

1. 在法律規定由事務所涉及之權利人自治時，縱使其自治事項規定於公法中，其規範仍應符合私法上之私法自治原則或公法上之民主原則的意旨，不得使少數人得藉助於行政機關之核定或許可的行政處分，宰制多數人之權益。為防止不如意之重劃結果、過大之應分攤重劃費用，以及保障擬辦重劃範圍內土地所有權人及他項權利人之權利，就市地重劃案之發起，即便未規定由擬辦重劃範圍內之全部權利人依契約原則或合同原則共同為之，其發起人，亦應具有擬辦重劃範圍內所有權人數及所有權面積比例所表現出來之一定代表性，始符合私法自治原則及民主原則之意旨，確實落實憲法第十五條所定之財產權保障。

2. 若使公有土地管理機關參與決議，將可能提高少數意見於市地重劃案中之影響力，而降低多數意見之決定權，使私法自治原則及民主原則無法落實，扭曲私有土地所有權方基於自己意思，自辦市地重劃之本質。且不宜使公有土地管理機關有機會透過參與自辦市地重劃案之決議的方式，影響、甚至主導自辦市地重劃之進行，以規避其在公辦市地重劃所應負擔之責任與義務。又於自辦市地重劃案進行中，已能兼顧公有土地之公共利益的保護需要。倘基於平等原則之考量，認為應使公有土地管理機關參與自辦市地重劃之決議，則事後該公有土地管理機關如同為審查系爭重劃案之主管機關時，該機關應如何為審查？其審查是否會陷入利益衝突？故本席認為，平均地權條例第五十八條第三項未將被劃入擬辦重劃範圍之公有土地計入之同意比率之計算基礎，未許公有土地管理機關參與自辦市地重劃之決議，尚無違憲之疑慮。

3. 私有土地之取得及重分配，涉及人民財產權及居住自由之限制。本院歷來解釋，皆係針對土地取得及重分配之「前階段問題（如徵收目的與徵收程序之合憲性、都市更新事業概要及計畫之審核程序、重劃組織之成立、重劃計畫之擬定與審核程序等）」，以比例原則及正當行政程序原則審查檢討之；惟關於土地取得及重分配之「後階段問題」，亦即「如何為公平分配」，則未曾論及。公開競標應是最為公開、公平，且有效率的分配方法，透過公開競標之方式得以適切反映重劃後土地之價值，另對於未獲得參與重劃之土地所有權人青睞的剩餘未分配土地，透過對外開放競標取得價款，並輔以由重劃會共同基金及主管機關補足差額的方式，亦不致使參與重劃卻未取得重劃後土地之土地所有權人之利益受損。

【葉百修大法官部分協同、部分不同意見書】

1. 居住自由雖係基於財產權所生，然居住自由限制本身，必然導致「限制人民身體自由」而「必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之。」此為釋字第四四三號解釋所明確闡釋，亦為本院解釋歷來之意旨。本件解釋多數意見一反本院歷來解釋之意旨，僅以自辦市地重劃涉及人民財產權之限制，連帶影響居住自由而一併將居住自由之限制，放寬與無涉「人民身體自由」限制之財產權齊觀，竟認「得以法律或法律明確授權之法規命令對於人民之財產權或居住自由予以限制」，將降低憲法及本院歷來解釋對於人民身體自由限制之重視程度，其影響深遠。本席認為，凡居住自由之限制，一旦涉及人民身體自由，均應屬絕對法律保留之範疇，不宜由法律授權之命令為之。

2. 自辦市地重劃之主要程序主體雖分別為籌備會與重劃會，但均為整體自辦市地重劃之一環。單就自辦市地重劃之主體而言，固然應為重劃會，兩者組成確有所不同。然本件解釋多數意見單以形式主義的解釋認定，無疑忽略自辦市地重劃程序中，籌備會與重劃會之性質重疊性與決策一貫性。籌備會本身依據系爭辦法第九條第三款、第六款及第二十條、第二十六條規定所為之職權，毋寧是重劃會成立前之先行任務，重劃會成立後，仍須由重劃會加以確認並執行。系爭辦法第九條第三款、第六款及第二十條、第二十六條規定，從實質觀點而言，尚與平均地權條例第五十八條第一項之目的相符，亦難謂業已逾越同條第二項規定之授權範圍，而有牴觸法律保留原則之疑慮。

3. 平均地權條例第五十八條第三項之規定將出現重劃範圍內有大筆公有土地，而得由少數私有土地所有權人辦理市地重劃，非但重劃計畫範圍內之其他私有土地所有權人之財產權及居住自由受有侵害之虞，公有土地之所有權人即各級機關，卻未能有表示意見或參與程序之機會，造成少數私有土地所有權人因自辦市地重劃而強制將公有土地納入重劃範圍，致使其私有土地利益大幅增加，恐與為促進土地利用等公共利益之意旨不符。公有土地屬公用財產，非不得基於國家政策需要，將公用財產變更為非公用財產，或公用財產於斟酌公共利益之情形下，亦有參與市地重劃之可能性。是系爭辦法第八條第一項僅規定土地所有權人，而未區分私有及公有土地所有權人，除與國有財產法相關規定有所牴觸外，亦與平均地權條例第五十八條第三項之意旨不符，有侵害財政部國有財產署之財產權而構成違憲之虞。